El 29 de septiembre pasado, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, por sus siglas en inglés) publicó el documento titulado “Financing Social Protection in Paraguay. The Role of General Revenues and Social Security Contributions”. Este estudio presenta un excelente análisis de la situación actual y de los desafíos que enfrenta el país en el presente y futuro.
La protección social es una política que contribuye por sí misma a la calidad de vida al garantizar previsibilidad y estabilidad económica en los hogares, es decir, a nivel microeconómico, tal como nos importan esos objetivos a nivel macroeconómico. Pero también es una política que contribuye al logro de otros objetivos, como los educativos, de salud, de inclusión financiera, formalización o de productividad. Por todas estas razones, su relevancia.
El documento publicado señala que Paraguay ha sentado las bases de un sistema de protección social; sin embargo, enfrenta problemas estructurales: cobertura limitada, niveles de prestaciones insuficientes y segmentado. El sistema de protección social se encuentra fracturado entre un pilar contributivo de baja cobertura y un pilar no contributivo de cobertura residual y de baja calidad, además sin vías de comunicación entre ellos.
En el ámbito contributivo, el hallazgo más crítico es la escasa densidad de cotización asociada a la alta informalidad laboral. Alrededor de tres cuartas partes de la fuerza de trabajo no cotizan al sistema de seguridad social, y solo la mitad de los asalariados del sector privado cumple con sus aportes obligatorios. A su vez, los trabajadores independientes –que constituyen cerca de un tercio del empleo total– no están sujetos a cotización obligatoria y su afiliación voluntaria es prácticamente nula. Como consecuencia, únicamente el 27% de la población cuenta con seguro de salud y solo el 14% de las personas de 65 años o más percibe una pensión contributiva.
Esta limitada cobertura de afiliados compromete la sostenibilidad financiera de las instituciones de seguridad social. Los esquemas de pensiones del IPS y la Caja Fiscal acumulan déficits persistentes; la Caja Fiscal registra un importante déficit financiado mediante ingresos tributarios. A esto se suman desincentivos de diseño: el salario mínimo legal funciona como piso imponible obligatorio, imponiendo una pesada carga sobre trabajadores de bajos ingresos y cuentapropistas, mientras que la rigidez de exigir un mínimo de 15 años de cotización desestimula la permanencia en el sistema formal.
En el pilar no contributivo, aunque programas como Hambre Cero y la pensión alimentaria para personas mayores se expandieron de manera importante, persisten las brechas. El programa de transferencias condicionadas Tekoporã no está universalizado ni siquiera en los hogares en situación de pobreza.
El gran desafío transversal radica en la incapacidad de movilizar suficientes ingresos fiscales. La presión tributaria de Paraguay (incluyendo contribuciones sociales) se ubicó en un 14,5% del PIB en 2023, muy por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (21,3%). La estructura impositiva depende de impuestos indirectos y mantiene una base muy estrecha en el impuesto a la renta personal (IRP), con excesivas deducciones. Si bien los esfuerzos de digitalización y la fusión de las administraciones de tributos y aduanas fortalecen la gestión, la expansión de la protección social requerirá reformas de fondo.
Para movilizar los ingresos fiscales necesarios que permitan financiar la expansión de la protección social en Paraguay, el informe de la OCDE propone un conjunto de reformas tributarias centradas en ampliar la base imponible, mejorar la eficiencia del sistema y darle progresividad a las recaudaciones.
Invito a leer el documento. Necesitamos debatir con evidencia empírica rigurosa como la que se presenta en el estudio cómo ampliamos y financiamos la protección social.
