Paraguay crece con fuerza hace dos décadas y logró lo que a la región le costó mucho: estabilidad macroeconómica. Pero crecer no es desarrollarse. Seguimos siendo un país de ingresos medios que salió de la pobreza extrema con dos motores —commodities agrícolas y carga tributaria baja— que ya no alcanzan para el paso siguiente. Es la trampa de los ingresos medios.
La objeción es obvia: si las instituciones fueran el problema, ¿cómo crecimos veinte años? Por acumulación de factores, no por productividad: tierra, energía barata, buenos precios, impuestos bajos. Nada de eso exige un Estado que arbitre bien; alcanza con que no estorbe. Las instituciones se vuelven determinantes cuando se acaban los factores por sumar y hay que hacer rendir los que ya están. Ese es el punto en el que estamos.
Aparece la informalidad: el 60,1% de la población ocupada, según el INE. Seis de cada diez trabajadores. Rara vez nos preguntamos por qué. No es cultura ni viveza criolla: formalizarse cuesta caro y es lento, el contrato no se hace cumplir igual —la formalidad no compra la institucionalidad que debería— y el Estado ofrece poco a cambio de lo que exige. Quedarse afuera es una decisión racional. La informalidad no es una falla moral: es el precio que el mercado le pone a nuestra debilidad institucional.
Las consecuencias fiscales se encadenan. La economía subterránea erosiona la base imponible y nos condena a una baja productividad. El Estado recauda poco, y cerca del 70% de esos ingresos genuinos sostiene una nómina pública que nadie se anima a discutir. El capital humano, la educación, se queda sin oxígeno, sin el cual no hay productividad: justamente lo que hace falta para salir de la trampa.
Acemoglu y Robinson mostraron que la diferencia está en las instituciones, no en los recursos.
Por ejemplo; las reglas de inversión de la seguridad social están escritas, y el límite que fijan tiene una razón elemental: cuando un banco emite deuda —un certificado de depósito, un bono— responde por todos esos papeles con el mismo patrimonio. El riesgo no vive en el instrumento, vive en el emisor, y por eso el tope se mide contra la entidad. El criterio que primó fue otro: contar el límite por tipo de instrumento. Una misma entidad recibe así el tope en certificados y otro tanto en bonos, y otro tanto en otras cuentas y la exposición del fondo se multiplica, sin que ninguna regla parezca violada; alcanzó con leer la norma al revés y así asumir más riesgos para agradar a alguien.
La institucionalidad, la previsibilidad no se decreta, se construye con; un servicio civil competente, compras públicas eficientes, conflicto de intereses predeterminados, jueces y reguladores capaces de hacer cumplir la ley por sí mismos.
La debilidad institucional no solo frena el desarrollo: es peor. Cuando quienes deben regular o supervisar carecen de independencia técnica, de carácter ante la presión política; no pueden decidir por sí solos, el árbitro deja de ser imparcial, dobla las reglas a favor de quien tiene acceso mejor debilitando el funcionamiento institucional del Estado. La lluvia de pedidos de informes al BCP por la Cámara de Senadores, obliga a la reflexión; si aquel hizo lo que tenía que hacer no deberíamos preocuparnos, y si no sería la prueba de un retroceso institucional grave.
Cuando las instituciones llamadas a poner límites flexibilizan lo que debían resguardar y miran para otro lado lo que debían vigilar, la fragilidad deja de ser un riesgo futuro. Eso casi nunca se prueba en los términos en que solemos discutirlo: no hay soborno, no hay imputación, no hay condena. Sin embargo, existe una forma técnica de reconocerlo, con estándares y señales documentables, que no necesita un fiscal. De eso trata la próxima entrega.
