José Miguel A. Verdecchia
Sociólogo e investigador.
2. Correspondencia con la realidad
a) La única información relevante referida al problema que presenta en la propuesta es la cuantificación de la población escolarizada, que sería del orden de los 1.300.000 alumnos, acompañada de algunas informaciones sobre la forma en que está distribuida y algunos datos generales sobre la pobreza.
Es sabido que la política social de un gobierno apunta a resolver una situación que expresa condiciones de vida que impiden el pleno desarrollo de las potencialidades de las personas de una colectividad, para lo cual señala, sobre bases cuantitativas y cualitativas fiables, cuáles son los términos del problema, identificando las variables que determinan o condicionan su ocurrencia y las relaciones que estas variables mantienen entre sí, de tal manera a distinguir cuáles son las que tienen capacidad causal sobre el problema y cuáles son las consecuencias derivadas de su existencia. En la propuesta, no hay referencias a un análisis realizado sobre estas bases.
¿Sobre la base de qué estudios se ha determinado que la alimentación escolar es la variable que debe priorizarse para el mejoramiento el aprendizaje? ¿Qué se sabe sobre la situación nutricional de los 1.300.00 estudiantes de las escuelas públicas y de las subsidiadas? ¿Cuántos experimentan problemas de mala alimentación y cuántos de carencias nutricionales? ¿Cuál es el consumo promedio de calorías por grupos de estudiantes por edades y cuál su distribución en el país? ¿La alimentación será igual para todos los casos o se diferenciará según tipos de necesidades alimentarias? ¿Cómo se administrarán estas diferencias en cada escuela? ¿Alimentar a escolares durante 180 a 200 días al año será suficiente para corregir las carencias nutricionales que arrastran y determinan sus bajos rendimientos? ¿Será posible erradicar el hambre en las escuelas sin una fuerte intervención socioeconómica en el ámbito de las familias en situación de pobreza? ¿Cuáles estudios o datos muestran que la alimentación entregada en el marco del programa vigente ha producido algún cambio en el aprendizaje? Estas son algunas de las preguntas que están sin respuestas, no obstante, los burócratas tienen el “coraje” de diseñar un plan de mejoramiento nutricional para escolares.
b) La participación de los ciudadanos y sus organizaciones en las cuestiones que interesan a la sociedad es un presupuesto de la democracia.
En el caso que nos ocupa, hay fuertes indicios de que la propuesta fue diseñada entre cuatro paredes por un grupo de burócratas con un alto nivel de formación en importantes centros académicos del primer mundo, sin la participación de los involucrados, tanto en la definición del problema como en la identificación de sus causas y los posibles caminos para solucionarlo. Una evidencia de ello es, por ejemplo, que en el propio MEC la repartición encargada de la alimentación escolar recién tomó conocimiento e inició el estudio de la propuesta un mes después de que esta haya sido presentada a la Comisión Permanente del Congreso Nacional. Igual cosa ha ocurrido con el INAN, la instancia del MSPBS responsable del tema. Tampoco se conoce de una discusión a nivel nacional o regional, tanto desde el sector de las gobernaciones y municipalidades como de las escuelas, las asociaciones de padres y otras organizaciones de la sociedad civil.
En algunos ámbitos, muy restringidos ciertamente, se produjo alguna discusión sobre el tema, pero no para analizar el problema que se quiere resolver con la propuesta presentada nominalmente por el Ministerio de Desarrollo Social, sino sobre la forma de distribución del dinero, que es lo que finalmente les interesa .
Esta manera de actuar lo que hace es poner en evidencia el bastardeo de la participación, un elemento sustantivo de la democracia que se manosea, al limitarla a un mero pedido de opinión a círculos restringidos sobre lo que opinan y proponen los burócratas que diseñaron la propuesta, antes que a un ejercicio que permita conocer cómo los involucrados ven el problema, sus causas y las medidas que proponen para resolverlo.
3. LA LÓGICA EN EL DISEÑO DE LA PROPUESTA
En el campo de la política social, un proyecto de ley debería ser una consecuencia de un programa o proyecto con el propósito de darle sustento jurídico. En este caso, lo que hace la ley es establecer el marco jurídico bajo el cual se desarrollará dicho programa.
En este sentido, el programa o proyecto, en primer término, debe establecer en forma clara y precisa el problema que quiere resolver, identificando las variables que concurren en torno al este, ya sea como factores causales o como consecuencias. Si la propuesta no clarifica los términos del problema, su diseño no pasará de ser un conjunto de buenos deseos, las más de las veces desatinados.
Por otro lado, si el programa se propone, dar continuidad al que actualmente se encuentra en ejecución, debería dar alguna noticia de los resultados alcanzados hasta hoy para justificar su continuidad y ampliación. El único dato disponible a este respecto es el que proporciona un informe de la Contraloría que se menciona en la fundamentación del proyecto de ley, según el cual la forma en que se ha ejecutado el programa no solo ha provocado un aumento en el bajo rendimiento, el ausentismo y la repitencia escolar, sino también produjo la vulneración de los derechos a la educación y a la alimentación escolar.
Planteado el problema con el nivel de vaguedad con el que se hace resulta imposible la formulación de objetivos más que a ese mismo nivel. Consecuentemente, los objetivos carecen de especificidad. Es como decir que el problema es que los niños no aprenden porque están con hambre; consecuentemente, el objetivo es darles de comer. Sin embargo, la cuestión no es tan sencilla como aparenta, dada su complejidad como todo fenómeno social.
Asimismo, en la fundamentación del programa se confunde actividad con objetivo. Es lo que expresa el título de la presentación al Parlamento. Ante el problema que se quiere atacar con el proyecto, se supone que el objetivo es el mejoramiento del aprendizaje de los escolares, en tanto que la universalización de la provisión de alimentos es la actividad o el medio que permitirá concretar ese objetivo. Así planteado, parecería que se da más importancia al almuerzo escolar antes que al aprendizaje. Esto es como poner la carreta delante de los bueyes o en la práctica de nuestros políticos, poner el negocio y las licitaciones por delante del aprendizaje de los niños.
Tampoco se observa referencia alguna a lo que se espera como resultado de la ejecución del proyecto. ¿Cuánto mejorará el aprendizaje de los niños durante su paso por las escuelas gracias a la alimentación escolar universalizada? Sin esta especificación se hace prácticamente imposible evaluar los resultados del programa.
Otro aspecto que debe destacarse es el que tiene relación con la administración de los recursos del programa. En todos los departamentos, los recursos serán administrados por las autoridades regionales, tal como es hoy, salvo en Asunción y los departamentos de Central y Presidente Hayes.
Si Asunción y Central concentran a la mayor parte de los recursos humanos calificados para la administración de programas de este tipo, muy lejos de los demás departamentos, ¿por qué no podrán administrar el programa tal como lo hacen sus colegas menos dotados? Es insistente y bastante creíble la versión que circula en el sentido de que lo que se busca es evitar que una administración de signo político contrario al Gobierno maneje esos recursos, como es el caso de Central, el departamento más poblado del país.
Suponer que la mala administración de los fondos será superada, tal como plantea la propuesta, con un cambio en la estructura orgánica del programa, es una ingenuidad, ya que el problema real está relacionado con la falta de integridad, la deshonestidad y la impunidad de sus administradores. ¿Qué indicios existen para pensar que la honestidad campeará en la administración de los fondos del programa porque la ley lo dice, cuando la realidad a diario nos muestra que esta no es precisamente una práctica frecuente en el manejo del dinero público? ¿No será una ingenuidad más pensar que los órganos de control del programa junto con la Contraloría y Contrataciones Públicas desalentarán el mal uso del dinero público, cuando estas mismas instituciones son las que controlan el programa hasta la fecha sin resultados visibles? Y todo esto en un momento en que, paradójicamente, la Contraloría ablanda los controles a las rendiciones de cuentas de las gobernaciones y las municipalidades.
El diseño de la propuesta tampoco da cuenta del proceso de su ejecución. No indica sus etapas, las metas que esperan concretar en cada una de ellas y las actividades que lo harán posible. Es decir, estamos ante una propuesta que carece de diseño.
