Antes de avanzar, es imprescindible hacer una aclaración: pretensión no es lo mismo que posesión, ni equivale al reconocimiento de un país como legítimo dueño del territorio. Por más que una u otra parte pudiera respaldar su reclamo con documentos coloniales, esos títulos no eran reconocidos por la contraparte. El Chaco Boreal era, en estricto derecho internacional, un territorio en litigio: una res controversa cuya soberanía no estaba consolidada en favor de nadie.
Bolivia y el Paraguay lo reivindicaban por igual, invocando ambos el uti possidetis iuris de 1810, esto es, la herencia de los límites administrativos coloniales; pero esos límites entre la Audiencia de Charcas y la Gobernación del Paraguay jamás habían sido precisados en el Chaco, que de hecho permanecía sin ocupación estatal efectiva. De esta naturaleza se sigue una consecuencia decisiva para la lectura de los tratados: lo que cada uno de ellos fijaba no era la entrega de un territorio poseído, sino el trazado de una línea entre dos pretensiones máximas encontradas. No había, en rigor, nada que “ceder”, porque ninguna de las partes detentaba un título indiscutido sobre el conjunto. Los instrumentos de 1879 a 1907 no transfirieron soberanía, sino que repartieron pretensiones. Por eso, cuando se midan las superficies que cada línea dejaba de uno u otro lado, debe entenderse que se cuantifica cuánto de la pretensión paraguaya quedaba del lado boliviano del trazado, y no cuánto “perdía” el Paraguay de algo que ya fuera suyo.
Conviene situar el litigio en su dimensión política, porque para ambos contendientes la cuestión excedía el mero trazado de una línea. Tanto el Paraguay como Bolivia cargaban con la memoria de sendas mutilaciones territoriales sufridas en guerras anteriores —el primero, aniquilado y reducido tras la Triple Alianza; el segundo, despojadp de su litoral sobre el Pacífico por Chile—, y esa experiencia convirtió al Chaco en el escenario donde cada uno aspiraba a resarcirse. Para Bolivia, encerrada tierra adentro, la región era la única salida posible hacia una vía fluvial navegable que compensara la pérdida del mar; para el Paraguay, sangrado por la catástrofe del 70, toda nueva concesión resultaba política y anímicamente intolerable. De ahí que asegurar una configuración territorial superior frente a la contraparte fuese, para uno y otro, una prioridad innegociable.
Se suele repetir que Bolivia solo reclamó el Chaco cuando perdió ante Chile su costa sobre el océano Pacífico. El dato es erróneo. Las primeras señales del conflicto y el primer reclamo formal de Bolivia sobre la región son muy anteriores a la Guerra del Pacífico: se remontan a mediados del siglo XIX, a raíz del Tratado de Límites y Navegación que el Paraguay y la Confederación Argentina firmaron el 15 de julio de 1852.
Tras el aniquilamiento del Paraguay en la Guerra de la Triple Alianza, Bolivia intentó intervenir en los arreglos de límites entre los vencedores y el vencido, con la mira puesta en obtener un provecho territorial. En 1873, el diplomático boliviano Mariano Reyes Cardona se entrevistó con el canciller argentino Carlos Tejedor. Este le propuso que la Argentina se quedara con Villa Occidental y que Bolivia se entendiese con el Paraguay por el llamado “Chaco Oriental”. Reyes Cardona rechazó la fórmula y contrapropuso dividir el Chaco central mediante una línea transversal: la margen del Bermejo para la Argentina y la del Pilcomayo, con todo el Chaco Boreal, para Bolivia. La gestión fracasó.
Cuando la Argentina y el Paraguay arreglaron por fin su frontera sobre el Pilcomayo –tras el laudo del presidente Hayes de 1878, que adjudicó al Paraguay la franja comprendida entre el Pilcomayo y el río Verde–, puede tomarse ese momento como la génesis de las tratativas directas entre el Paraguay y Bolivia para resolver sus límites. A partir de entonces, ambos países reclamaron como suyo todo el territorio situado al norte de aquella línea.
Los tratados diplomáticos frustrados
1. Tratado Decoud-Quijarro (15 de octubre de 1879)
El primer intento firmado entre ambos países para definir las fronteras mediante medios pacíficos fue el Tratado Decoud-Quijarro. Fue suscrito por José Segundo Decoud por el Paraguay y Antonio Quijarro por Bolivia, pero nunca llegó a perfeccionarse ni a entrar en vigor porque no logró la ratificación de los poderes legislativos de ambos países en el tiempo estipulado. Este acuerdo pretendía dividir el Chaco Boreal en dos partes mediante una línea recta trazada desde la desembocadura del río Apa hacia el oeste hasta encontrar el río Pilcomayo, adjudicando la porción norte a Bolivia y la sur al Paraguay. El gobierno paraguayo de Cándido Bareiro lo había aceptado por pragmatismo, con el afán de impulsar el comercio con Bolivia y evitar conflictos internacionales.
Sin embargo, su consolidación fracasó por los siguientes motivos:
● Aprobación condicional de Bolivia. El trámite legislativo fue muy accidentado. La Convención Nacional de Bolivia suspendió su tratamiento en 1880. Un año después, el 4 de agosto de 1881, lo aprobó, pero le impuso la condición de que se renegociara para adquirir una mayor extensión de territorio y lograr puertos navegables en la margen oriental del río Pilcomayo, al sur de los bañados.
● Vencimiento de los plazos. El Gobierno paraguayo, al enterarse de las dudas en Bolivia, suspendió de hecho el trámite legislativo a mediados de 1880. De este modo, el plazo de 18 meses que el propio tratado fijaba para realizar el canje de ratificaciones venció en abril de 1881 sin que se hubiera concretado el proceso.
● Rechazo a la modificación. Para cumplir la condición impuesta por su Convención, Bolivia envió al diplomático Eugenio Caballero con instrucciones de modificar el límite acordado. Sin embargo, se topó con una tenaz y rotunda negativa por parte del gobierno paraguayo, que se opuso a alterar la línea divisoria pactada en 1879 argumentando que ya habían hecho demasiadas concesiones liberales.
● Caducidad definitiva. Tras fracasar en sus intentos por modificar el arreglo, el Poder Legislativo de Bolivia decidió finalmente ratificar el tratado de manera incondicional recién en el año 1886. No obstante, para ese entonces ya era demasiado tarde; el tratado había caducado y no tenía ninguna posibilidad de ser aprobado por el Paraguay. La muerte definitiva de este tratado obligó a la diplomacia de ambos países a volver a la mesa de negociaciones, lo que derivó en la firma de un nuevo acuerdo en 1887 (el Tratado Aceval-Tamayo), que a la postre también fracasó.
2. Tratado Aceval-Tamayo (16 de febrero de 1887)
El segundo intento fue el Tratado Aceval-Tamayo, firmado entre el canciller paraguayo Benjamín Aceval y el ministro boliviano Isaac Tamayo, el cual nunca llegó a ser ratificado y, por lo tanto, careció de fuerza obligatoria y validez legal. Al igual que ocurrió con el tratado anterior, este acuerdo terminó caducando debido a las complicaciones para su ratificación parlamentaria.
El objetivo principal de este tratado, impulsado por Bolivia, era obtener acceso a una vía fluvial navegable que le permitiera una salida al mar. Para ello, el acuerdo proponía dividir el territorio del Chaco en tres regiones:
● Zona Sur. La franja comprendida entre el río Pilcomayo y el paralelo que pasa por la mitad de la desembocadura del río Apa, la cual se atribuía al Paraguay.
● Zona Norte. La región extendida al norte del paralelo de Bahía Negra y al oeste del meridiano 63°, que se adjudicaba a Bolivia.
● Zona Intermedia. Una tercera zona ubicada entre los dos paralelos mencionados y el meridiano 63° de París, donde se encontraba Fuerte Olimpo, la cual quedaba sometida al arbitraje del rey Leopoldo II de Bélgica.
Ante el fracaso y la caducidad definitiva de este tratado, la cuestión de límites quedó sin resolverse, lo que obligó a que en 1894 llegara a Asunción un nuevo representante boliviano, Telmo Ichazo, con el fin de negociar un nuevo acuerdo (el Tratado Benítez-Ichazo), el cual correría finalmente la misma suerte.
3. Tratado Benítez-Ichazo (23 de noviembre de 1894)
Este pacto fue suscrito entre el ministro de Relaciones Exteriores paraguayo, Gregorio Benítez, y el enviado plenipotenciario boliviano, el doctor Telmo Ichazo, para intentar por tercera vez dar una solución diplomática a la disputa. El tratado proponía dividir el Chaco Boreal en dos secciones mediante una línea recta diagonal. Esta línea partiría desde la costa occidental del río Paraguay, exactamente tres leguas al norte del Fuerte Olimpo, y cruzaría el Chaco con dirección suroeste hasta encontrar el brazo principal del río Pilcomayo en el punto de intersección con el meridiano 61° 28' oeste de Greenwich.
El proceso de aprobación generó fuertes discrepancias internas:
● En Paraguay. El pacto provocó un fuerte repudio, contó con poquísimo apoyo y enfrentó una vigorosa campaña de prensa en su contra, liderada por intelectuales como Alejandro Audibert. El Poder Ejecutivo lo remitió al Congreso en julio de 1895, y la bancada del Partido Colorado (que poseía una abrumadora mayoría) tomó la iniciativa para su rechazo. Para evitar un descarte apresurado, el Congreso paraguayo sancionó una ley el 23 de mayo de 1896 mediante la cual se dispuso la creación de una comisión científica especial (integrada, entre otros, por Cecilio Báez y Juan C. Centurión) encargada de realizar un estudio exhaustivo de los títulos y antecedentes históricos antes de emitir una resolución parlamentaria.
● En Bolivia. El Poder Ejecutivo boliviano aprobó el convenio en principio, pero decidió mantener su texto en “estricta reserva” y nunca llegó a someter el documento a la consideración de sus cámaras legislativas. Políticos bolivianos argumentaron posteriormente que no lo enviaron al parlamento porque consideraban inconveniente establecer una frontera basada en una línea diagonal en lugar de apoyarse en grados de latitud y longitud, y también por temor a que el parlamento paraguayo lo dejara sin efecto como en ocasiones anteriores.
Ante el silencio legislativo boliviano y la decisión paraguaya de someter el pacto a largos estudios científicos, el tratado quedó estancado en un limbo diplomático. La Cancillería paraguaya propuso a Bolivia fijar un plazo perentorio para el canje de las ratificaciones o, en su defecto, declarar definitivamente su caducidad. Bolivia guardó silencio hasta que, a principios de 1901, envió a Asunción al doctor Antonio Quijarro como agente confidencial. Quijarro propuso oficialmente declarar la caducidad del Tratado Benítez-Ichazo a fin de despejar la mesa de negociaciones y permitir que ambas repúblicas pudieran intentar arreglar sus fronteras “cual si por primera vez intentasen” hacerlo, exentas de compromisos anteriores. El gobierno paraguayo aceptó esta proposición, dándose por terminado formalmente este tercer intento fallido.
4. Tratado Soler-Pinilla (12 de enero de 1907)
Fue firmado en Buenos Aires por el ministro de Hacienda del Paraguay, don Adolfo R. Soler, y el ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, doctor Claudio Pinilla, bajo la activa mediación del canciller argentino Estanislao S. Zeballos. Este pacto se firmó bajo la presión de un hecho agobiante para el Paraguay: la constatación del inicio de la penetración y avance militar del ejército boliviano en el Chaco.
Las disposiciones fundamentales del tratado fueron las siguientes:
● Sometimiento a arbitraje. Se acordó someter la cuestión de fondo al fallo arbitral del presidente de la República Argentina, cargo que en ese entonces ocupaba el doctor Figueroa Alcorta.
● Zona limitada de arbitraje. Uno de los mayores triunfos para el Paraguay en este tratado fue que acotó sustancialmente las aspiraciones bolivianas. Se fijó que la zona a someterse a arbitraje quedaba comprendida entre el paralelo 20° 30' (lo que reconocía el litoral del río Paraguay hasta más arriba de Puerto Leda como paraguayo) y, hacia el interior, el espacio entre los meridianos 61° 30' y 62° Oeste de Greenwich. Por esta razón, muchos analistas lo consideran uno de los acuerdos más beneficiosos firmados por diplomáticos liberales, ya que rectificaba enormes cesiones hechas en tratados anteriores y reconocía al Paraguay una gran parte del territorio disputado.
● Cláusula de Statu Quo (artículo 7°). Fue la disposición más célebre del acuerdo. Ambas partes se comprometieron solemnemente a “no innovar ni avanzar las posiciones” militares y territoriales que existían en esa fecha exacta (12 de enero de 1907). Esta inamovilidad de las posiciones debía ser fielmente observada bajo la garantía del gobierno argentino.
Violación y caducidad del tratado. A pesar de lo pactado, el tratado no logró frenar las tensiones, principalmente porque el Estado Mayor boliviano continuó llevando a la práctica sus planes de “bolivianizar” el Chaco. A lo largo de los años siguientes, el gobierno paraguayo constató y protestó por reiteradas violaciones del statu quo por parte de Bolivia, que continuó fundando y adelantando una cadena de fortines militares hacia el este y sur de las líneas de los meridianos acordados.
Desde el punto de vista diplomático, el acuerdo sufrió una crisis terminal tras unos sucesos políticos acaecidos en La Paz en 1909, que provocaron la renuncia del árbitro argentino y dejaron el arbitraje sin efecto. Finalmente, tras reiteradas instancias de la diplomacia boliviana, el 5 de abril de 1913 se firmó el Protocolo Ayala-Mujía, mediante el cual se declaró oficialmente caduco el ajuste Soler-Pinilla. No obstante, en ese mismo acto de 1913, Bolivia debió aceptar que la cláusula del statu quo de las posiciones de 1907 siguiera en vigencia mientras se tramitara un arreglo directo o un nuevo fallo arbitral.
Al firmarse el armisticio, Paraguay ocupaba 264.150 km² de la región disputada. Tras tres años de negociaciones en la Conferencia de Paz de Buenos Aires, el Tratado de Paz, Amistad y Límites del 21 de julio de 1938 adjudicó definitivamente al Paraguay 232.650 km² –el 88,7% del área ocupada– y sometió a arbitraje de equidad una franja de 41.500 km². El Colegio Arbitral de los seis presidentes dictó su laudo el 10 de octubre de 1938, fijando la línea de hitos desde Esmeralda, sobre el Pilcomayo, hasta la desembocadura del río Negro u Otuquis.
La frontera que se selló con sangre en 1935 y se formalizó en 1938 solo terminó de demarcarse íntegramente en 2009. En términos estrictamente territoriales y desde una perspectiva reduccionista –sin menoscabar el costo humano–, la guerra fue, en efecto, el desenlace más favorable para Paraguay: obtuvo por las armas un territorio mayor que el que cualquier cancillería estuvo dispuesta a reconocerle por la vía pacífica entre 1879 y 1907. Más aún, la guerra aseguró de modo definitivo que, hasta hoy, la paz sea absoluta y no se haya vuelto a cuestionar la frontera. Quizás incluso haya salvado muchas más vidas que las que en su momento la sellaron.
La confirmación de la soberanía paraguaya sobre los 246.925 km² del Chaco significó aumentar en un 154,5 % el territorio que el país poseía en la Región Oriental, y representa el 60,7 % del territorio nacional. Más de la mitad del Paraguay actual se consolidó, en definitiva.
