José Miguel A. Verdecchia
4.Las condiciones operativas
Si se mira la inserción institucional del programa, este propone algunas alteraciones con relación al programa que se encuentra en ejecución, ya que con el establecimiento del Fondo se crea una instancia organizativa superior para su administración, en la que el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) entra a jugar un papel importante. Incluso, a este se le asigna la administración directa de los recursos destinados a la alimentación escolar en Asunción y en los departamentos Central y de Presidente Hayes.
Si bien los programas de alimentación escolar datan de varias décadas atrás, en este caso vale la pena detenerse en su última época, la que corresponde el uso de los recursos asignados por el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (Fonacide) a las gobernaciones y a las municipalidades.
En este caso, consideramos que el análisis de las condiciones operativas del proyecto necesariamente debe tener como referentes contextuales las funciones del Ministerio de Educación en el marco de la constitución y las leyes vigentes, así como el proceso de descentralización, ya que este último es el espacio político, territorial y social en el que la ejecución del programa tiene lugar.
En el campo de la educación, un referente importante es la Ley 5210/14, que nace en el año 2014 durante la gestión de la ministra Marta Lafuente, como una iniciativa conjunta con los Ministerios de Salud (a través del INAN) y el de Agricultura, dada la necesidad de abordar el enfoque de la educación alimentaria nutricional desde la perspectiva educativa, de salud pública y de la producción de alimentos. Plantea desarrollar el Programa de Alimentación Escolar del Paraguay (PAEP)) involucrando salud, educación y agricultura. El PAEP apuntó a la participación social movilizando a la escuela, la familia y la propia comunidad en torno a la alimentación escolar, buscando contribuir con el desarrollo integral de niños al implementarse en etapas en que los niños están formando sus hábitos alimentarios y de salud, promoviendo la educación y conciencia nutricional a través del enfoque de educación alimentaria nutricional.
En el contexto de la Ley 5210/14, algunas de las implicancias que trae aparejada la propuesta del Fondo Nacional de Alimentación Escolar (Fonae) son:
- La pérdida de la rectoría del MEC en materia educativa y más particularmente en la de la alimentación escolar. La alimentación escolar tiene como ámbito natural de aplicación a las instituciones educativas y su esencia es pedagógica. Más allá de su contribución para garantizar el derecho a la alimentación busca por sobre todo garantizar el derecho a la educación integral y de calidad, incorporando el enfoque de educación alimentaria nutricional desde los primeros años.
En este marco, la provisión de alimentos (desayuno, merienda, almuerzo, colación, cena) es un recurso pedagógico más para promover la alimentación saludable y la adopción de estilos de vida saludable duraderos a lo largo de la vida. Por tanto, asignar la responsabilidad de delinear las políticas, programas y proyectos de alimentación escolar al Ministerio de Desarrollo Social (MDS) no solo desvirtúa, sino que avasalla el espíritu de la Ley 5210/14 y la Constitución Nacional, elimina el enfoque educativo del programa de alimentación escolar y fragmenta aún más la débil rectoría que ejerce el MEC sobre el sistema educativo nacional.
También, con este programa se pierde el enfoque de salud pública. Los programas de alimentación escolar nacen también como una respuesta a los problemas de salud pública que representan la desnutrición, la malnutrición y los estilos de vida no saludables en la población que impactan en altas tasas de enfermedades no transmisibles. En conjunto con el INAN se elaboraron los contenidos educativos vinculados a la alimentación y estilos de vida saludable, también el menú para cada tipo de servicios de alimentación (desayuno, merienda, almuerzo y colación). Sin embargo, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social está excluido del Fonae.
Y finalmente, se pierde la conexión con la agricultura familiar. El espíritu de la Ley 5210/14 era vincular la alimentación escolar con la agricultura familiar y la producción local de alimentos, fortaleciendo los sistemas alimentarios al vincular la producción de alimentos con las escuelas, a fin de garantizar que los niños tengan acceso a alimentos frescos y nutritivos proveídos por la agricultura familiar, acordes con la producción, preferencias y cultura alimentaria local, promoviendo la participación social y contribuyendo además a mejorar la economía local. Con la Dirección de Extensión Agraria (DEAG), se prepararon contenidos educativos sobre la producción, utilización y consumo de alimentos saludables, abordando los extensionistas la capacitación en los mismos temas con las familias y la comunidad, especialmente con los productores de la agricultura familiar. Sin embargo, el MAG también está excluido del Fonae.
Con relación a la descentralización, como punto de partida cabe señalar que en nuestro país la descentralización es una modalidad de organización política del Estado reciente, ya que esta fue adoptada por la Constitución Nacional de 1992. Bajo esta modalidad organizativa se esperaba la profundización del proceso de construcción de la democracia mediante la redistribución del poder a nivel regional, la puesta a disposición de los gobiernos subnacionales de recursos públicos para orientar su uso hacia las necesidades y prioridades departamentales, y estimulando la participación ciudadana en la definición de estrategias y propuestas de desarrollo local y regional, así como en el control de la gestión de las autoridades.
El cumplimiento de estos cometidos reconocía como principal supuesto la disposición de los políticos para instalar una administración encarada con patriotismo, con seriedad, honestidad, responsabilidad y transparencia.
Sin embargo, la experiencia de la descentralización en estas tres últimas décadas no se compadeció con este supuesto. ¿Qué ha pasado con la actuación de los que tienen el control del poder político en las regiones y en los municipios? ¿Cuán apegados están las autoridades a las funciones que les asigna la ley? ¿Cuán confiables son estas en el gerenciamiento de los recursos públicos que el Estado pone a su disposición? ¿Cuán trasparente es la gestión? ¿La participación de los ciudadanos se tradujo en un involucramiento efectivo en el diseño de propuestas y en el control de la actuación de las autoridades o no ha pasado de ser solamente una idea verbalizada como deseable en los discursos? ¿Cómo ven los ciudadanos a sus autoridades?
Si bien la gente opina libremente sobre estos temas porque no se dispone de datos suficientes al respecto, en este caso, utilizaremos los resultados de una investigación que realizáramos hacia finales del año 2018 (La otra cara de la descentralización, editorial Servilibro) con un grupo de estudiantes de una maestría en Ciencias Sociales.
Entre los principales hallazgos de esta investigación se señala que:
a) La instalación de una cultura democrática, tal como era la pretensión, se veía dificultada por la vigencia de prácticas autoritarias que seguían marcando la impronta de la gestión departamental y municipal.
b) La administración de gobernaciones y municipalidades seguían apegadas al nepotismo y a las mismas prácticas clientelares del pasado, poniendo en segundo lugar al compromiso con los asuntos propios de la institución, así como a la eficacia y la eficiencia de la administración.
c) La honestidad y la transparencia en el manejo del dinero público estaba nublada por su orientación a intereses particulares antes que a intereses de la colectividad. Parte del dinero público mal utilizado corresponde a las asignaciones del Fonacide para su inversión en educación, particularmente en la alimentación escolar y en infraestructura.
d) La participación de los ciudadanos, por la ausencia de mecanismos institucionales que la viabilicen, en la mayor parte de los casos no han pasado de ser convocatorias para legitimar los manejos de las autoridades, salvo contados casos de cuestionamiento a su gestión.
e) La ausencia de un sistema efectivo de control de la gestión de los entes descentralizados que permitan imponer sanciones a los responsables del mal uso del dinero público por la protección brindada a nivel nacional por autoridades de los poderes del Estado.
Con base en estos hallazgos, la principal hipótesis que propone la investigación en sus conclusiones es la que visualiza a la descentralización, desde un punto de vista político, como una amplia red de complicidades en los poderes del Estado y en las cúpulas partidarias, cuya finalidad sería garantizar la discrecionalidad y la impunidad en el manejo irregular de los fondos públicos en canje a lealtades políticas, independientemente de que los involucrados provengan de grupos o partidos diferentes que mantienen conflictos menores entre sí.
Pues bien, esta es una parte importante del contexto institucional en que se mueve el programa de alimentación escolar y en el que se moverá en el futuro con la nueva propuesta.
¿Es posible esperar algo diferente a partir de la nueva estructura administrativa que se propone para el programa, cuando sus administradores, en su mayor parte, seguirán siendo los mismos de siempre?
