José Miguel A. Verdecchia
Como se señala en un libro de mi autoría, la validación “expresa la conclusión a la que se llega a partir de los resultados de la evaluación a la que se somete a un proyecto o programa social antes de su ejecución, con el propósito de obtener evidencias y construir juicios que permitan establecer si el mismo está diseñado en correspondencia con determinados criterios y requisitos que permitan hacer suponer razonablemente sus probabilidades de éxito”. (Validación de proyectos. Servilibro. 2015)
En la validación de un programa o proyecto social este es analizado desde cuatro dimensiones: i) su pertinencia teórica; ii) su adecuación a la realidad; iii) la lógica de su diseño y iv) las condiciones operativas.
En este caso omitimos incluir el estudio costo-beneficio, ya que este no siempre es adecuado para el análisis de proyectos sociales, más enfocados en la eficacia de la acción, particularmente cuando estos buscan lograr resultados de tipo cualitativo.
En estas notas el objeto de estudio será la propuesta de creación del Fondo Nacional de Alimentación Escolar (Fonae), recientemente presentado por el Gobierno al parlamento para su consideración. Esta propuesta se propone crear un fondo nacional de alimentación estudiantil destinado en forma exclusiva al financiamiento de un programa de universalización de la alimentación escolar como un medio para mejorar el rendimiento académico de los estudiantes.
Por demás, está decir que el análisis tendrá un carácter muy preliminar, ya que estará condicionado por la poca información oficial existente, la que será complementadas con declaraciones de funcionarios y notas periodísticas. No menos importante es el condicionamiento que impone nuestra limitada disponibilidad de tiempo para una tarea de esta naturaleza, ya que se trata de una colaboración “promundi beneficio”. (El texto del proyecto de Ley se encuentra disponible en: https://silpy.congreso.gov.py/web/descarga/expediente-154361?preview)
1. La pertinencia teórica
Entrando en tema, en primer término el análisis estará centrado en la pertinencia teórica del enfoque del programa. En esta dimensión, el interés de la evaluación está en determinar si el enfoque teórico adoptado por el programa es el más adecuado para tratar el tipo de problema que pretende resolver.
En esta línea de análisis, en el caso del Fonae se observa
a) El problema que se busca atacar está expresado de una forma genérica y difusa donde los fundamentos de la intervención (sustentados en un enfoque de derechos que consideramos correcto) aparece entremezclado con unos pocos datos, también expresados a un nivel de generalidad no operativo, como lo son la cantidad de niños y jóvenes que concurren a las escuelas públicas y subvencionadas con su distribución por niveles y según provengan de instituciones oficiales o privadas, a los cuales se agrega una referencia al porcentaje de la población pobre del país. Y nada más. En otros términos, esto es lo que se sabe del problema.
b) El enfoque teórico subyacente a la propuesta corresponde al paradigma de la integración, según el cual la sociedad da oportunidades a todos a pesar de lo cual muchos de sus miembros no logran aprovecharlas por fallas en el proceso de socialización, pasando a constituir así un segmento residual de “marginales” que no han logrado adaptarse al sistema. La existencia de familias pobres en la sociedad es un ejemplo de esta falta de adaptación. En estos casos la tarea del Estado es buscar la “resocialización” de estos marginales, creando oportunidades para que puedan superar su situación.
La propuesta dice que pretende romper el círculo de reproducción de la pobreza en el que se encuentran estos “marginales”, mediante el mejoramiento de los resultados del aprendizaje y de las capacidades y habilidades de los niños escolares a través de la mejora en la alimentación, ya que existen estudios que la identifican como una de las determinantes del rendimiento escolar. Por tanto, se presenta a esta alternativa como el mejor camino para el acceso de niños y jóvenes a las oportunidades que le da el sistema y que fueron desaprovechadas por sus familias, de modo tal a permitirles el logro de condiciones de vida más dignas.
La mirada de la propuesta sustrae al alumno del ámbito de su vida cotidiana, en su familia, en su entorno más inmediato y en su comunidad, ya que sus condiciones de vulnerabilidad tienen lugar en esos ámbitos. En este sentido, hay que considerar que los bajos niveles de aprendizaje no solamente son resultados de las carencias nutricionales sino de un cúmulo de situaciones más complejas que se dan tanto dentro de las escuelas como de las familias y el entorno comunitario.
Por tanto, se está atacando a una de las consecuencias de un problema mayor, por cuanto pasa por alto la cuestión de fondo que es la pobreza de las familias resultante de las desigualdades sociales, en cuyo ámbito no existen programas que contemplen acciones simultáneas de impacto equivalente que sean de carácter estructural y estén destinadas a su erradicación o por lo menos a su reducción. En este punto hay que tener en cuenta que el problema de la pobreza no puede explicarse como una cuestión de oportunidades desaprovechadas sino como resultado de relaciones sociales en la que unos actores tienen el control sobre los recursos productivo, políticos y culturales, sometiendo a otros que carecen o tienen acceso a porciones muy limitadas de estos. Por tanto, no se está ante un problema que se resuelve con soluciones adaptativas sino con una recomposición del sistema de relaciones sociales.
c) La propuesta parcela la realidad, descontextualizando el problema, tanto dentro del sistema educativo como al interior de la sociedad. La alimentación escolar no es el único problema dentro del sistema educativo (que también requieren de soluciones urgentes), como tampoco es el único problema dentro de las familias en situación de pobreza. No se puede pasar por alto las otras causas que determinan los bajos niveles de aprendizaje en las escuelas tales como las limitaciones en materia de la infraestructura, de equipamiento, de capacidades docentes y de ambiente familiar, entre otros, porque si estas no son consideradas en su conjunto con la misma agresividad que la alimentación escolar serán magros los resultados a los que podría llegarse.
La realidad en la que surge el problema sobre el que pretende actuar el programa es apenas uno de los tantos resultados del conjunto de relaciones sociales en las que se encuentran involucrados los sujetos que son, finalmente, como lo diría Giner las que muestran la dimensión social de lo humano.
Teniendo en cuenta que en el país existe un programa de alimentación escolar desde el año 2014 financiado con recursos del Fonacide, en el análisis de las debilidades detectadas durante su ejecución, en la presentación del proyecto señalan:
• Una modalidad de distribución de recursos arbitraria, al adoptar los mismos criterios de la distribución de los royalties asignados en función a las áreas de tierras inundadas por las represas y no por las necesidades regionales; punto de vista este que está fuera de toda discusión;
• La falta de transparencia y la ineficiencia en la aplicación de los recursos asignados a gobernaciones y municipalidades, y según la Contraloría el gran “descalabro” observado en la gestión. En este caso, la referencia, utilizando palabras edulcoradas, es a la discrecionalidad y al latrocinio en el uso de los recursos que se han instalado en torno a la gestión del programa de alimentación escolar. Este punto es una clara alusión a la incompetencia y a la deshonestidad de gobernadores e Intendentes en la administración de los recursos del Fonacide, a los que se según el proyecto del Fonae se les seguirá proveyendo recursos, pero en cantidades muy superiores a las actuales.
• También, y siguiendo a informes de la Contraloría, señalan que la forma en la que se ha ejecutado el programa no solo ha provocado un aumento en el bajo rendimiento, el ausentismo y la repitencia escolar, sino también produjo la vulneración de los derechos a la educación y a la alimentación escolar. Es decir, tal como está, esto no funciona.
Así planteado, para el Fonae el problema radica en la arbitraria distribución de recursos y en su uso ineficiente y descontrolado por parte de los gobernadores e intendentes municipales, con lo cual se impide el logro de los objetivos del programa de alimentación escolar. ¿Será posible resolver el problema del rendimiento escolar sin atacar las causas estructurales que afectan a las familias en situación de pobreza? ¿Será posible revertir esta situación con una estructura centralizada y con un sistema de administración y de control que, con alguna variante, estará a cargo de los mismos personajes y entes bajos cuya mirada se produjeron las desprolijidades señaladas?
