En 2003, Paraguay intentó desactivar una bomba de tiempo financiera de la Caja Fiscal con la Ley 2345. La intención era unificar parámetros, subir la edad jubilatoria y pasar del último salario al promedio para que el sistema no colapsara. Sin embargo, dos décadas después, esa bomba sigue amenazante y la Caja Fiscal, en vez de ser un bloque sólido, es todo lo contrario, un conjunto de excepciones.
Mientras se debate una nueva reforma, la historia demuestra que el mayor enemigo de la sostenibilidad ha sido la incapacidad política de mantener reglas iguales para todos.
Antes de la reforma del 2003, existía un sistema en desorden. Los trabajadores aportaban apenas un 14% y la edad de retiro ordinario, donde la jubilación ya era obligatoria, oscilaba entre los 40 y 50 años, dependiendo de la ocupación, género y años de servicio. Existían, además, múltiples mecanismos de retiro anticipado que desangraban las reservas.
La Ley 2345/2003 buscó frenar este déficit estructural estableciendo la edad de 62 años para la jubilación ordinaria, aumentando el aporte de los activos al 16% y determinando que el cálculo del beneficio se basaría en el promedio de los últimos cinco años (60 meses), en lugar del último sueldo. La actualización de las pensiones quedó atada al promedio de los incrementos salariales del sector público y se estableció un mínimo de diez años de servicio para acceder a una jubilación proporcional.
LA RIGUROSIDAD DE LA REFORMA DURÓ POCO. En 2007 aparecieron las primeras grietas con la Ley 3206 de Enfermería, que abrió la puerta a regímenes especiales fuera de la norma general, reduciendo la edad de jubilación a 55 años con 25 años de aporte.
Tres años después, en 2010, la Ley 4252 separó los sectores entre programas civiles y no civiles. Un cambio crucial fue que se permitió que los excedentes generados por sectores superavitarios se utilizaran para financiar el déficit de los sectores que no cubren sus propios gastos. Además, se subió el requisito mínimo de permanencia de 10 a 20 años de aporte.
En 2011, la Ley 4493 blindó los beneficios para policías y militares. Se mantuvo la jubilación equiparada al activo, es decir, si el personal en servicio recibe un aumento, el jubilado también lo cobra. Un dato revelador de esta ley es que los componentes de las Fuerzas Públicas pueden percibir el 100% de su haber de retiro incluso si fueron dados de baja deshonrosa.
Al año siguiente, la Ley 4622/2012 añadió un componente emocional de alto costo: el ascenso póstumo. Al personal policial y militar fallecido se le confiere el grado inmediato superior, y sus herederos perciben una pensión equivalente al 80% de la remuneración de ese nuevo rango, sin importar el tiempo de servicio cumplido. Ese mismo año, la Ley 4747 incluyó a los docentes universitarios en un régimen diferenciado, permitiéndoles jubilarse con 25 a 28 años de aporte sin cumplir necesariamente la edad mínima general de 62 años.
Entre 2015 y 2019, la Caja Fiscal terminó de fragmentarse en “islas”. La Ley 5423/2015 de las obstetras fijó la jubilación a los 55 años. Luego, en 2019, la Ley 6337 de odontólogos y bioquímicos del Ministerio de Salud otorgó un beneficio sustancial: el cálculo de la jubilación se hace sobre el promedio de los últimos 36 meses (tres años) en lugar de 60, permitiendo que el haber jubilatorio sea más alto.
Los médicos consolidaron su propio régimen especial en 2019 (Ley 6302) y 2020 (Ley 6522/20). Mientras en el régimen general funcionarios públicos deben promediar sus salarios de los últimos cinco años para jubilarse, los médicos lo hacen solo sobre los últimos tres años, una ventaja financiera directa frente al resto de los aportantes.
Finalmente, entre 2020 y 2022, se sumaron las personas con discapacidad (Ley 6648) con una tasa de sustitución del 100% y solo 20 años de aporte, y los psicólogos (leyes 6743/21 y 6886/22), quienes también lograron ingresar al esquema de requisitos reducidos.
El sistema de jubilación del sector público sufre por el exceso de excepciones. Cada vez que un gremio logró perforar la Ley 2345, el agujero financiero lo terminaron pagando todos los contribuyentes con sus impuestos.
PROPUESTA DE REFORMA. El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), presentó al finalizar el 2025 una propuesta de reforma que sienta las bases necesarias, como establecer una edad mínima de 57 años para la jubilación y una tasa de sustitución de 78% de piso para docentes, y 57 años de edad para las Fuerzas Públicas y tasas de 50%.
Además, se establece un tope de monto de jubilación equivalente al salario del contralor general de la República, de manera que los ajustes de haberes ya no se realicen calculando el salario de funcionarios activos.
Por otra parte, se aumenta el porcentaje de aporte de 16 a 19% de los trabajadores, y se establece un porcentaje del 3% del Estado, mientras que la actualización se hará por reajuste del salario mínimo y la jubilación será determinada según el promedio del salario de los últimos cinco años.
Los diputados aprobaron la reforma con modificaciones
En su primera vuelta en la Cámara de Diputados, el proyecto de reforma de la Caja Fiscal tuvo sus primeros cambios y se flexibilizó la normativa.
Primeramente, se redujo la edad mínima para la jubilación a 57 años, y bajo la figura de jubilación extraordinaria a los 55 años. Se aumentó el aporte estatal de 3 a 5%, el cual será implementado de forma gradual, iniciando desde un 2% en el 2027 hasta llegar al 5% en el cuarto periodo, es decir, en el año 2030. En tanto, el aporte del empleado público activo se mantendrá en 16% y solo se aumentaría a 19% para sectores deficitarios; es decir, para educadores, fuerzas públicas y magistrados. El proyecto todavía debe ser tratado por el Senado.
