@gabypalmaa
En entrevista con Última Hora, la profesora y abogada, máster en Dirección y Gestión de Sistemas de Seguridad Social, Vanessa Cubas Díaz, señala que la seguridad social es un derecho humano universal que busca reducir pobreza, vulnerabilidad y exclusión. Afirma que abarca más que jubilaciones: invalidez, vejez, desempleo, etc. Enfatiza el rol del Estado como garante de este derecho. Indica que Paraguay enfrenta cambios demográficos (envejecimiento, menor natalidad, migración) que presionarán el sistema de pensiones y que es necesario fortalecer la base contributiva, elevar productividad y reducir informalidad.
–¿Cómo se encuentra, a su criterio, el sistema de pensiones de Paraguay?
–El sistema previsional en Paraguay es heterogéneo y fragmentado, con una cobertura críticamente baja de la población total: conviven varios regímenes con reglas distintas (requisitos, tasas de aporte, fórmula de cálculo, mecanismos de ajuste, gobernanza y respaldo fiscal). En ese contexto, el sistema muestra dos caras simultáneas: por un lado, cajas con presiones financieras crecientes por cambios demográficos que mencionamos antes y reglas históricas; y por otro, una cobertura insuficiente que limita la capacidad del país de sostener, en el tiempo, prestaciones adecuadas para la mayoría. A mi modo de ver, hoy existe más conciencia pública y social sobre el tema, y eso abre una oportunidad para educar en cultura previsional, ordenar la discusión con evidencia y acuerdos de Estado.
–¿El problema del sistema previsional paraguayo es de diseño, de gestión o de financiamiento?
–Es una combinación de los tres factores mencionados, y por eso la respuesta no puede ser una sola medida; en el diseño: reglas que en algunos regímenes generan incentivos poco equilibrados (edad, años de aporte, tasa de reemplazo, actualización de salarios/haberes, beneficios especiales) y asimetrías entre colectivos. En la gestión: brechas en información, bajo o inexistente control contributivo, capacidad de fiscalización, calidad de datos, deficiencias en el gobierno corporativo y en la administración de riesgos. Respecto del financiamiento, la base de aportantes es limitada, la informalidad laboral muy elevada y, en ciertos casos, dependencia creciente del Tesoro, como la Caja Fiscal cuya reforma discutimos como sociedad en estos días. Una reforma moderna debe integrar las tres dimensiones: mejor diseño, mejor gestión y financiamiento sostenible y responsable. En cuanto al diseño, tener en cuenta que la protección social en el Paraguay, en términos simplificados, está estructurado principalmente sobre dos pilares: Contributivo y No Contributivo. Y ¿cómo se financian estos dos pilares? El pilar contributivo se basa en la lógica de “derechos vinculados a aportes”, y en pensiones, típicamente funciona como un seguro social: el beneficio se calcula a partir de reglas del régimen y, en mayor o menor medida, de la historia contributiva. Su financiamiento proviene principalmente de los aportes de los trabajadores y empleadores (cotizaciones sobre salarios/ingresos) y, dependiendo del modelo, contribuciones del Estado (como cofinanciamiento, subsidios explícitos o cobertura de déficits bajo reglas fiscales claras), modelo de financiamiento tripartito previsto en la Caja Fiscal y en el Instituto de Previsión Social. En nuestro país existen 8 cajas de Seguro Social contributivas: la Caja Fiscal, el Instituto de Previsión Social, la Caja Bancaria, la Caja Municipal, la Caja Ferroviaria, Caja de la ANDE y la Caja de Itaipú, la Caja Parlamentaria, la mayoría de ellas con grandes desafíos de sostenibilidad, y/o cobertura y/o suficiencia. El pilar no contributivo debe buscar asegurar un piso mínimo de protección a quienes no pueden contribuir lo suficiente (por informalidad, bajos ingresos, trabajos de cuidado no remunerado, lagunas de aportes, discapacidad, etc.). Incluye, por ejemplo, pensiones sociales como la Pensión Universal para Adultos Mayores y transferencias monetarias para los pescadores en época de veda, por mencionar las más conocidas. Se financian principalmente mediante impuestos y rentas generales del presupuesto público, y, en algunos países, fuentes tributarias específicas (impuestos selectivos, rentas de recursos, asignaciones presupuestarias etiquetadas).
–En el pilar contributivo, ¿qué riesgos implica mantener esas ocho cajas sectoriales con reglas tan diferentes entre sí?
–Los riesgos de mantener y sostener estas cajas de seguro social en las condiciones actuales genera que personas con trayectorias laborales similares reciben tratamientos muy diferentes según la caja (inequidad horizontal, desigualdad jurídica); si una caja entra en estrés, el Estado enfrenta presiones de rescate; y si no actúa, cae la confianza en todo el sistema (riesgo fiscal y reputacional), reglas incompatibles que dificultan carreras mixtas (público–privado, dependiente–independiente) y castigan a quienes cambian de sector (baja movilidad laboral), entre otros.
–¿Qué significa realmente que un sistema de pensiones sea sostenible?
–Sostenible no es “pagar hoy y ver después”. Es poder cumplir promesas previsionales sin deteriorar el valor real de las prestaciones ni comprometer la estabilidad fiscal. En términos prácticos, la sostenibilidad debe combinar: Sostenibilidad financiera; ingresos y reservas suficientes para obligaciones proyectadas. Sostenibilidad actuarial; equilibrio intergeneracional: que las reglas no carguen todo el costo a los jóvenes o a futuros contribuyentes. Sostenibilidad social y política; legitimidad: reglas comprensibles, trato justo y capacidad de adaptación sin crisis recurrentes o frecuentes.
–¿Cómo impacta la baja cobertura en la sostenibilidad del sistema previsional?
–Aquí debemos aclarar que solamente nos referimos al Instituto de Previsión Social, puesto que las demás cajas del pilar contributivo son sectoriales o profesionales, a las que están obligados a adherirse las personas que tienen ciertas características laborales o personales. Hecha esta aclaración hay que decir que la baja cobertura es un “doble golpe” porque reduce el número de aportantes (ingresos contributivos insuficientes) y aumenta la presión futura por prestaciones no contributivas o asistenciales, financiadas con impuestos, cuando una gran parte llega a la vejez sin protección. En otras palabras: cuando el sistema no incluye, termina siendo más caro, más desigual y más frágil.
–¿La sostenibilidad puede lograrse sin ampliar la base de aportantes?
–Difícilmente. Se pueden hacer ajustes paramétricos para ganar tiempo, pero sin ampliar aportantes; el sistema en su conjunto queda atado a recortes, aumentos de tasas o mayor carga fiscal. Ampliar la base implica: formalización, incentivos para independientes, mecanismos simples de aporte, control contributivo inteligente y –sobre todo– confianza: nadie sostiene un sistema en el que no cree.
–¿Qué rol cumple el Estado cuando un sistema previsional entra en riesgo financiero?
–El Estado cumple un rol indelegable en tres planos, en garantía y rectoría: proteger el interés público, asegurar reglas claras y supervisión efectiva. En responsabilidad fiscal: si hay necesidad de apoyo financiero, debe ser explícito, condicionado y transparente, evitando “rescates” sin reformas. En protección de derechos: resguardar los derechos adquiridos y diseñar transiciones razonables, evitando soluciones improvisadas que rompan la confianza.
–¿Por qué la convergencia de parámetros es hoy un tema central en la discusión previsional a nivel regional?
–Porque muchos países, no solo de la región sino del mundo, enfrentan los mismos dilemas: fragmentación, envejecimiento poblacional, informalidad laboral. La convergencia busca un piso común de reglas (edad, densidad de aportes, tasa de reemplazo, indexación, compatibilidades) para reducir inequidades, facilitar movilidad laboral, proteger adecuadamente a las nuevas formas laborales, mejorar gobernanza y comparabilidad, y disminuir riesgos fiscales ocultos. Además, organizaciones internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) vienen impulsando y compartiendo estándares, modelos, buenas prácticas en ampliación de la cobertura y protección efectiva, buena administración y gobernanza de las instituciones y sostenibilidad basados en evidencia, lo que acelera la agenda regional.
–¿La convergencia de parámetros implica pérdida de derechos o corrección de inequidades?
–Depende de cómo se haga. Si está bien diseñada, la convergencia es principalmente una forma de corregir inequidades y ordenar el sistema. Es un error frecuente confundir convergencia con “recorte lineal”. La convergencia moderna suele combinar protección de derechos adquiridos, reglas de transición y cierre gradual de privilegios injustificados, todo esto mientras se fortalece la cobertura y la calidad de las instituciones que las gestionan.
–¿Es posible avanzar hacia reglas más homogéneas sin afectar derechos adquiridos?
–Sí es posible. La clave es aplicar una buena arquitectura de transición que contemple derechos adquiridos: que deben ser respetados (lo ya causado/otorgado conforme a ley). Expectativas legítimas: deben protegerse mediante la gradualidad (por ejemplo, cohortes cercanas a jubilarse). Reglas nuevas: deben regir plenamente para quienes ingresan a partir de cierta fecha o para trayectorias aún no consolidadas (con x años de aporte), con períodos de adaptación. Todo esto no solo es jurídicamente más sólido, también es la manera más inteligente de sostener la paz social y la credibilidad del sistema.
–¿Qué debería priorizar Paraguay hoy: ajustar parámetros, ampliar cobertura o fortalecer la institucionalidad?
–La prioridad real es hacer las tres cosas, pero en el orden correcto: a) Fortalecer institucionalidad y datos (gobernanza, transparencia, auditoría, interoperabilidad, control contributivo, evaluación actuarial periódica, sanción ejemplar a los fraudes y delitos contra el patrimonio). Sin esto, cualquier reforma se vuelve frágil. b) Ampliar cobertura (especialmente incorporando a trabajadores independientes, mipymes y nuevos formatos de trabajo), flexibilizando normas y estableciendo atractivos para la incorporación, porque está demostrado que es el factor que más mejora la sostenibilidad y legitimidad a largo plazo. c) Ajustar parámetros de manera selectiva, técnica y gradual para corregir desequilibrios y converger reglas donde existan inequidades. Si se invierte este orden –si solo se suben edades o se bajan beneficios–, se gana tiempo pero se pierde confianza, se agrava la informalidad y las soluciones futuras se vuelven más drásticas y costosas.
–¿Qué riesgos enfrenta el país si no se avanza en una reforma integral del sistema de protección social?
–Considero que el mayor riesgo es entrar en un ciclo de reformas reactivas: solo impulsar las urgencias, parches y con ello agudizar el conflicto social. Esto traería mayor presión sobre el Tesoro y menos espacio fiscal para salud, educación e inversión; desigualdad en la vejez y aumento de pobreza en adultos mayores sin cobertura; pérdida de confianza en las instituciones y menor cumplimiento contributivo; más litigiosidad y rigidez del mercado laboral, y una fractura generacional: jóvenes que sienten que aportan a un sistema que no los protegerá. Los paraguayos tenemos hoy una oportunidad histórica: convertir la discusión previsional en un acuerdo de Estado que trascienda coyunturas y gobiernos. Si logramos fortalecer nuestras instituciones, desarrollar una cultura previsional que eduque en derechos y obligaciones de cada ciudadano, ampliar la cobertura –especialmente hacia las mipymes, los independientes y quienes hoy están fuera– y ordenar reglas con justicia y gradualidad, estaremos haciendo mucho más que reformar un sistema: estaremos protegiendo el futuro. La sostenibilidad no es un fin en sí mismo, es el camino para garantizar que cada persona pueda llegar a la vejez con dignidad, seguridad y tranquilidad. Y ese es un compromiso que vale la pena asumir juntos, desde ahora.
- “Sostenible no es ‘pagar hoy y ver después’. Es poder cumplir promesas previsionales sin deteriorar el valor real de las prestaciones ni comprometer la estabilidad fiscal”.
- “Según las proyecciones al 2050, el país presentará variaciones demográficas como el envejecimiento poblacional, el estancamiento de la población activa, la reducción de la natalidad y fecundidad, el aumento de la esperanza de vida y la migración neta negativa, lo cual podría resultar en un escenario de menor ingreso de cotizantes y mayor demanda de beneficios, generando presiones crecientes sobre la viabilidad económica del sistema de pensiones”.
