Como muestra, a fines del mes de agosto, el déficit fiscal anualizado se ubicó en 1,8% del PIB superando el límite establecido en la ley de responsabilidad fiscal (LRF). En particular, el déficit anualizado de las cuentas públicas se incrementó cerca de 350 millones de dólares entre agosto 2018 y agosto 2019. Debe llamar la atención el motivo del deterioro observado con respecto a un año atrás, cuando dicho desequilibrio era del 1,1% del PIB. Esto debido a que el mismo no se explica por aumentos de gastos de capital, sino principalmente por incrementos del gasto corriente poco productivo. Veamos algunos números de la coyuntura fiscal.
En el periodo, los gastos de capital subieron cerca de 45 millones de dólares mientras que los gastos corrientes primarios (en salarios, bienes y servicios, etc.) se dispararon por encima de 370 millones de dólares. Muy cierto que la ralentización económica conspiró contra el crecimiento de los ingresos tributarios, como argumenta el Gobierno. Pero si bien se estima una caída de 230 millones de dólares respecto a los ingresos presupuestados, este monto es inferior al aumento mencionado de los gastos corrientes. Además, este pobre desempeño de las recaudaciones tributarias fue compensado en parte por el ingreso extraordinario por cancelación de deuda de Yacyretá de 120 millones de dólares. Menores ingresos han sido un factor para explicar el mayor déficit, pero el incremento de gastos corrientes ciertamente ha sido más importante.
Como resultado de lo anterior, las autoridades económicas han anunciado que “es el momento de solicitar la excepción establecida y acotada por la misma LRF en su artículo 11” y pedirán al Congreso autorización para elevar el tope de déficit máximo. Tomando en cuenta exclusivamente la evolución de la actividad económica, es indiscutible la oportunidad de dicho pedido. Dos trimestres consecutivos de retracción económica (i.e. recesión) y una desaceleración generalizada a través de todos los sectores económicos son signos evidentes de “una caída de la actividad económica interna”, una de las causales que pueden argumentarse para elevar el límite establecido en la LRF. Pero considerando que gran parte del problema presupuestario radica en un aumento de gastos corrientes debe evaluarse cuidadosamente su conveniencia.
En particular, no debería preocupar per se que el déficit vaya por encima del 1,5% del PIB. Los niveles de deuda pública están aún en bajos niveles, su sostenibilidad no está en peligro y, dada la pobrísima infraestructura existente en el país, es absolutamente razonable recurrir al endeudamiento para revertir ella. Pero hay claras señales de alerta por la dinámica del ahorro fiscal o superávit operativo. El mismo se define como la diferencia entre los ingresos totales y los gastos del Fisco, pero excluyendo de los egresos a la inversión pública.
Dicho ahorro fue disminuyendo desde un monto equivalente a 1,5% del PIB a inicios del 2017 a 0,4% del PIB a agosto de 2018. Por la dinámica típica de los gastos corrientes, este superávit operativo sería cercano a cero a finales de este año.
¿Por qué es malo que el superávit operativo sea cercano a cero? Porque llegado a cero, todos los (productivos) gastos de capital del Gobierno se financiarían única y exclusivamente mediante endeudamiento. Se tendría entonces una coyuntura en donde todos los ingresos del Fisco (impuestos, royalties y compensaciones de las hidroeléctricas, etc.) se destinarían tan solo a financiar la pesada burocracia estatal. Esto no constituye el mejor uso del dinero de los contribuyentes y refleja sin duda una mala práctica. Como ejemplo, entre 2013 y 2018, las inversiones públicas de la administración central alcanzaron en promedio cerca del 2% del PIB por año. Aproximadamente, la mitad de ellas (equivalentes a 0,9% del PIB) fueron costeadas por los ahorros fiscales.
Paraguay necesita seguir cerrando su brecha de infraestructura y, al mismo tiempo, precisa optimizar el financiamiento de dichas inversiones. Por ello es urgente dar un golpe de timón a nuestra política fiscal. Este redireccionamiento debe buscar crear el espacio para: (i) aumentar las inversiones públicas por encima del 2% del PIB por año, y (ii) que ellas sean costeadas en una mayor proporción por el ahorro fiscal y no simplemente por endeudamiento. Esto será fundamental para la sostenibilidad no solo de las cuentas públicas, sino igualmente de nuestro crecimiento económico.
Autoridades del Ministerio de Hacienda han anunciado que el pedido para superar transitoriamente el tope del 1,5% del PIB sería acompañado por un plan de mediano plazo que nos devuelva a un escenario de menor déficit fiscal. Esta iniciativa es muy plausible. Pero por los argumentos expuestos anteriormente, el nivel del déficit no es lo central. Gracias a la llamada “regla de oro” un desbalance de 1,5% del PIB es simplemente el espejo de una inversión pública equivalente. Además, en las condiciones actuales, un tope menor llevaría automáticamente a reducciones de la inversión pública. El factor que preocupa es que a lo largo de los últimos meses hemos erosionado casi todo el superávit operativo y, en consecuencia, casi todo el gasto de capital debe realizarse ahora mediante emisión de deuda.
En consecuencia, sería más adecuado diseñar un plan de mediano plazo, cuyo objetivo sea conseguir un ahorro fiscal en niveles compatibles a las necesidades de infraestructura del país. Por ejemplo, incorporando al artículo 7 de la LRF la exigencia de que el superávit operativo de la administración central no será menor al 1,5% del PIB estimado para dicho año. Si se autoriza elevar el tope de déficit, que sea condicionado a una modificación estructural del gasto público. La nueva regla no debe estar destinada solo a garantizar la sostenibilidad fiscal (limitando la cantidad del déficit), sino igualmente a proteger las inversiones públicas creando el espacio para que las mismas se fondeen mayoritariamente con recursos propios del Fisco (mejorando la calidad del déficit). Es tiempo de un quid pro quo fiscal.