Existe amplio consenso de que la economía paraguaya cerrará este 2019 con un desempeño muy discreto. La actividad económica continúa sumamente débil al final del primer semestre: el estimador mensual de actividad económica (Imaep) registró una contracción del 1,5% en junio con respecto al mismo mes del año anterior. Con ello se completan siete meses consecutivos en donde se ha observado una variación interanual negativa en este indicador.
Esto representa el peor desempeño de la economía durante los últimos veinte años: la última vez en que el Imaep mostró siete meses seguidos de contracción interanual fue en el periodo enero-julio de 1999.
Aún más, el estimador registró el segundo trimestre consecutivo de retracción: -0,8% en el primer trimestre y -1,1% en el segundo. Es decir, tomando en cuenta los datos del Imaep, la economía se encuentra técnicamente en recesión.
Desde Basanomics estimamos que los resultados económicos, en términos de crecimiento del PIB para el 2019, diferirían de los actuales pronósticos oficiales y de las estimaciones del mercado. El resultado del Imaep en junio se ubicó muy por debajo de lo esperado. Al final del sexto mes del año, este indicador registra una variación de -2,8% cuando comparamos con el primer semestre del año anterior.
Es poco factible que este resultado negativo pueda ser revertido durante la segunda mitad de este año a fin de alcanzar los niveles actualmente proyectados para el aumento de la producción doméstica. Por tanto, el crecimiento económico del 2019 (medido por el Imaep) quedaría cómodamente incluso por debajo del 1%.
Ante una desaceleración económica, la política fiscal suele ser la primera línea de defensa. Lógicamente, esta política fiscal contracíclica puede implementarse siempre y cuando el resultado anual de las cuentas públicas y los niveles de endeudamiento del Fisco se encuentren en niveles aceptables. En este sentido, el Paraguay está muy bien posicionado.
Pero adicionalmente a esta función coyuntural o de corto plazo, la política fiscal cumple un rol estructural o de largo plazo. Efectivamente, ella es una de las patas sobre las cuales se apoya la estabilidad macroeconómica de todo país. En el Paraguay este rol está consagrado en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) aprobada en el 2013.
El cumplimiento por parte del Fisco de ambas tareas no está exento de problemas, por las tensiones o contradicciones que pueden generarse entre ambas. Por ejemplo, no pocas veces los topes fiscales establecidos en una ley de responsabilidad fiscal pueden convertirse en un corsé para la política contra cíclica.
¿Cómo ha sido la reciente dinámica fiscal en nuestro país? ¿Ha cumplido efectivamente su función de atenuar la desaceleración económica? ¿Las restricciones legales de la LRF podrían constituirse en un obstáculo en el presente año, dificultando la implementación de una política fiscal expansiva y más favorable al crecimiento? Veamos a continuación.
Existe una extensa literatura que indica que una política fiscal más expansiva debería realizarse mediante un aumento de los gastos de capital. Estos tienen un impacto significativo (y positivo) en la actividad económica, comparado al efecto nulo que tienen aumentos en gastos corrientes.
¿Qué pasó en Paraguay? En el 2018, este tipo de gasto se redujo en un 12% anual, la casi totalidad del mismo por disminuciones registradas durante el segundo semestre. Fueron casi 100 millones de dólares menos, una cantidad muy relevante dado que la ejecución promedio mensual es menor a ese monto.
Para peor, las severas precipitaciones impidieron un desarrollo normal de las obras públicas durante gran parte del primer semestre de este año. Únicamente a partir de mayo puede apreciarse un repunte en la ejecución de este tipo de gasto, muy tarde para tener un impacto expresivo en este 2019.
En cuanto a su rol estructural, el déficit fiscal alcanzó el límite legal previsto a julio de este año. A finales de ese mes, el déficit anualizado (i.e. en un lapso de doce meses, periodo agosto-18 a julio-19) alcanzó el 1,5% de PIB, al tope de lo establecido en la LRF.
Esto debería constituirse en una señal de alerta para las autoridades. De manera a cumplir con dicha LRF a finales del año, el déficit fiscal mensual debería ser similar al observado entre agosto y diciembre del 2018.
Esto implica un equilibrio fiscal (déficit cero) entre agosto y noviembre; y un déficit máximo de 2,0 billones de guaraníes en diciembre. Lo anterior no será una tarea menor y requerirá de un plan de caja muy estricto: en promedio, durante los últimos 5 meses del 2019 el déficit fiscal mensual ha sido de G. 250 mil millones mayor al registrado en el mismo mes del año anterior.
Desde su aprobación, la LRF ha sido un ancla fundamental para darle sostenibilidad a nuestra política fiscal. Sin embargo, en el presente año se observa: i) un fuerte aumento de los gastos corrientes primarios (del orden del 8% acumulado a julio), los cuales son poco flexibles y, por ende, difíciles de disminuir en lo que resta del año; ii) un aumento de los gastos de capital (del orden del 9%), los cuales no deberían recortarse en vista al desempeño mediocre de la economía ya que ello podría prolongar la desaceleración; iii) un pobre desempeño de las recaudaciones tributarias (con un aumento de solo el 2%), lo cual refleja la coyuntura económica y, por tanto, hay pocas expectativas de que pueda revertirse en el corto plazo; y iv) una proyección de crecimiento del PIB que estará muy por debajo a lo inicialmente proyectado.
Por todo lo anterior, cumplir con la LRF en este 2019 será una tarea compleja. De un lado, existe la necesidad de acelerar las inversiones públicas de manera a revertir la débil dinámica económica. De otro, el decepcionante desempeño de las recaudaciones y las complicaciones (legales y/o políticas) que existen para recortar los llamados gastos rígidos, dejan poco margen para ello so pena de transgredir el tope establecido en la LRF.
Como un equilibrista, el Gobierno deberá caminar sobre una fina cuerda evitando dar pasos en falso que demoren la recuperación económica o que quiebren la confianza de los agentes económicos por incumplir con un marco legal clave para el mantenimiento de la estabilidad macro en el mediano plazo. Todo un desafío.
